Regulation and Practice of Novel Tobacco Products, Including Electronic Cigarettes

In recent years, the momentum of development in our country's electronic cigarette industry has been rapid. The growing contradiction between the development and regulation of the electronic cigarette industry is becoming increasingly prominent. From the current perspective, various issues persist in new tobacco products such as electronic cigarettes. For instance, the production standards are only preliminary, and the regulatory framework and mechanisms for market supervision require further refinement. These challenges pose a certain obstacle to the high-quality development of the tobacco industry in our country. Therefore, it is imperative to align with the national context, ground efforts in practical circumstances, and enhance the regulatory framework for the industry of new tobacco products, including electronic cigarettes. In the backdrop of the new era, it is essential to further clarify the nature of new tobacco products like electronic cigarettes, refine and improve industry standards, as well as regulatory norms and policy documents. The optimization of the structural layout of the industry, in accordance with laws and regulations, should be pursued. Strengthening regulatory measures in accordance with the law, fulfilling regulatory responsibilities in a legal manner, and propelling the sustained, stable, and healthy high-quality development of the industry should be prioritized. This encompasses the comprehensive realization of legal, standardized, and enduring regulatory practices.

1 我国电子烟发展现状

1.1生产制造状况

当前电子烟无论是产量还是销量，其增长趋势都十分迅猛，主要特点如下：

一是增长速度快。以我国某省份为例，根据调查研究可以发现，很多城市的电子烟、原辅材料以及相关零部件生产企业数量非常多，而且产业链较完善，产量逐年增长。

二是发展潜力大。我国电子烟产量已经超过了35亿支，即便每一只的售价为50元，其销售总值也接近1800亿元，市场体量庞大。

三是品类较复杂。为了更好的满足年轻群体对电子烟的需求，很多企业都在电子烟的味道上下了功夫，比如水果口味、薄荷味等。

1.2消费需求状况

虽然说我国电子烟产量占全球的90%以上，但是我国并不是电子烟的消费大国，和部分发达国家相比，我国电子烟消费人群比较固定。我国人口基数巨大，烟民数量也位居世界前列。根据有关数据调查显示，我国吸烟总人数接近4亿，并呈逐年增长趋势，大约是美国烟民的8倍。如此之大的烟民人口基数，其实都是电子烟等新型烟草制品的潜在客户，而且传统烟草制品对人体健康伤害较大，这也变相说明了电子烟的市场潜力。对于非吸烟人群而言，对电子烟有很强的好奇心理，这也是其市场慢慢成熟、扩大的主要原因之一。电子烟在青少年中十分流行，主要是因为青少年好奇心、从众心理比较强，也不像卷烟令人上瘾，将电子烟作为入门产品的现象比较普遍。

1.3标准制定状况

2022年4月8日，市场监管总局（标准委）发布了GB 41700-2022《电子烟》强制性国家标准。该标准由市场监管总局会同国家烟草专卖局，组织全国烟草标准化技术委员会和相关技术机构制定。提出了科学适用的技术内容，标准内容主要包括：一是明确了电子烟、雾化物等相关术语、定义；二是对电子烟设计和原材料的选用等提出原则要求；三是对电子烟烟具、雾化物和释放物分别提出明确的技术要求，并给出了配套的试验方法；四是对电子烟产品标志及说明书进行了规定。

1.4监督管理状况

从我国国情来看，结合国家对电子烟采取的监管措施来看，全面禁止基本不太现实，主要是因为电子烟作为一种全新产品，我国也是全球最大的电子烟生产国，由于没有确切的研究表明其具有巨大危害，盲目地全面禁止过于保守。但近些年电子烟市场发展势头迅猛，产品产量和销量持续上升，市场竞争十分激烈，容易出现政府监管缺失缺位、违规违法等情况。我国烟草专卖局联合国家相关部门在2018年起就开始从法规政策层面对电子烟等新型烟草制品提出了管理措施，市场监管十分有必要，加强职能部门联合执法，制定“寓禁于征”的相应监管措施。

2 电子烟产业发展中的问题

2.1电子烟性质界定不统一

关于电子烟性质的界定，一直都是关注的重点内容，目前世界上很多国家对其性质规定都并不明确，不知道该纳入烟草产品、消费品还是药品，还是普通电子产品或保健品，或者全面禁止生产销售，对此概念并不清晰。电子烟有一定的尼古丁浓度，和传统卷烟中的部分物质较为类似。在我国，在前期充分调研、评估和论证的基础上，结合电子烟产品特点和市场发展情况，吸收国际监管经验做法，从2021年11月10日起，就已明确将电子烟等新型烟草制品纳入烟草专卖品监管，参照《烟草专卖法实施条例》中卷烟的有关规定执行。

2.2电子烟产品功能不统一

世界卫生组织对电子烟也展开了深入研究，关于是否安全、是否会上瘾还没有定论。在我国，近年来，由于存在监管空白，电子烟产业无序发展，一些产品存在烟碱（尼古丁，下同）含量不清、添加成分不明、烟油泄漏等问题，特别是部分经营者宣传误导消费者，诱导未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。社会各界反映强烈，不断呼吁加强监管。鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品参照《烟草专卖法实施条例》中卷烟的有关规定执行，纳入烟草专卖品监管。

2.3市场管理混乱有待加强

目前，市场上的电子烟品牌数不胜数，质量良莠不齐，竞争十分激烈，监管力度不足，出现为了经济效益而不择手段的情况，导致行业发展混乱无序，市场监管机制有待完善。部分电子烟产品包装上的信息不够全面，没有注明生产地点、时间等，此外，价格混乱也是需要关注的重点问题，有几十元的，也有大几千元的，一些低价、劣质产品，以“戒烟”为噱头，使用“三无”烟油、添加剂、甚至新型毒品原料等，不仅起不到正面作用，还会对吸食者的身体健康带来更大危害。近年来电子烟等新型烟草制品市场监管领域出现这一系列新情况、新问题，有必要对《烟草专卖法实施条例》进行修改完善，进一步加强市场依法监管力度。

3 电子烟等新型烟草制品监管与实践

3.1进一步明确电子烟属性

世界各国对电子烟的定位目前尚不明确，对其属性的规划也并不统一，有的将其归为食品类、药品类，也有的归为烟草制品或其他产品。对此，世界卫生组织提出，电子烟属于烟草制品，主要是因为电子烟在使用过程中会消耗烟碱，这种物质是从烟草中提取的，而且其吸食的机制和传统卷烟有着相似之处。

为进一步加强电子烟等新型烟草制品监管，我国从2021年11月10日起，就已明确将电子烟等新型烟草制品纳入烟草专卖品监管，参照《烟草专卖法实施条例》中卷烟的有关规定执行。这种方法是最可行有效的，这也与国际上主要国家和地区对于电子烟等新型烟草制品的监管方式相一致。首先，和传统卷烟相比，电子烟无论是从外观、用途还是危害来看，都十分相似，将其作为烟草制品进行管理，群众和消费者的接受程度会更高。第二，烟草企业是国有企业，在经历了多年的发展之后，管理机制已经十分健全和成熟，将电子烟作为烟草制品进行管理，不用健全新的制度体系，大大简化了监管流程。第三，电子烟等新型烟草制品，目前市场并不稳定，很多企业在做广告时存在着弄虚作假的情况，对青年群体造成误导。将其归类到烟草制品中，和我国《广告法》《未成年人保护法》对于烟草制品的规定相符，不会让群众产生误解。

3.2纳入法律法规监管范畴

3.2.1修订完善法规规范性文件政策

世界卫生组织已经明确表明，电子烟属于烟草制品，无论是在生产、销售还是市场监管方面，都要按照烟草制品的相关法律法规进行。

为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，做好电子烟监管工作，依法履行监管职责，规范电子烟市场秩序，保护人民健康安全，促进产业治理法治化、规范化，立足于我国国情，修订完善了对电子烟等新型烟草制品监管法规规范性文件及配套政策，解决了目前电子烟市场与产业存在的突出问题，保障人民群众身体健康和消费者合法权益。2021年11月，国务院印发了《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》（国令第750号），增加第六十五条“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”。2022年3月11日，国家烟草专卖局制定发布了《电子烟管理办法》，已于2022年5月1日正式施行。将电子烟等新型烟草制品参照《烟草专卖法实施条例》中卷烟的有关规定执行，将大幅度提升电子烟等新型烟草制品监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟等新型烟草制品存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题，切实保障消费者合法权益。

3.2.2完善规范监督管理措施

电子烟等新型烟草制品中含有尼古丁、烟草提取物，在生产、批发、零售以及进出口等经营活动中，都需要在健全完善的依法监管规范下进行。2022年5月1日公布施行的《电子烟管理办法》，对电子烟生产、销售、运输、进出口和监督管理等作出了明确规定，实施全流程全环节的监督管理，明确了监管对象，即电子烟、雾化物、电子烟用烟碱及其他新型烟草制品等；明确了监管主体，即国务院烟草专卖行政主管部门、各省市县级烟草专卖局；明确了监管措施，即生产、批发和零售市场许可证管理、严格质量管控、销售渠道管理、电子烟运输和进出口依法实施监管，同时电子烟广告的监督管理适用有关法律法规、规章中关于烟草广告的规定执行。同时，国家烟草专卖局也于2022年已公布了电子烟相关许可证管理、技术审评、产品追溯等有关政策文件，陆续出台了电子烟产品质量监督抽查、鉴别检测、产品包装等配套政策和实施细则，协调有关部门研究制定警语标识、检验检测机构、税收、寄递、入境携带等相关政策，建立健全完善了配套政策体系。

3.3实现行业标准化

3.3.1建立国家层面行业强制性标准

行业标准、产品质量标准，是产品流向市场、被消费者接纳的重要保障，除法规规范行文件及政策外，政府有关部门要针对电子烟行业的监管，从国家层面健全完善行业标准体系，比如提升行业准入门槛、加强生产原料、电子烟产品安全与质量管理等。2022年4月8日，市场监管总局（标准委）发布了GB 41700-2022《电子烟》强制性国家标准，有效解决了行业国家标准问题，该标准将于2022年10月1日实施。《电子烟》国家标准为国家强制性标准，具有规范性文件属性，是企业在生产、销售电子烟过程中必须遵守的强制标准准则。

3.3.2发挥自律组织监管职能

根据调查显示，唯一的全国性电子烟行业协会成立于2017年，虽然有相对完善的章程，但由于会员数量过多，整体上依然十分松散。从电子烟等新型烟草制品行业的发展现状来看，自律功能并未得到充分展现，这和我国烟草行业管理模式、运作方式以及制度体系是不相适应配备的。因此，在电子烟等新型烟草制品监管中，应当充分展现自律监管的作用与价值，充分发挥自律机构“第一防线”作用，开展自律管理实现效益最大化。

3.4调整产业结构

3.4.1推进电子烟产业国有化进程

国有化就是由政府部门经营管理将专卖管理体制落实到位，目前我国市场经济体制改革正深入推进，烟草行业也迎来了全新变革。从立法和监管角度来看，我国政府针对电子烟等新型烟草制品生产企业并未采取“一刀切”的行政手段。其实只要在保证国有化核心的基础上，民营企业积极参与，遵循优胜劣汰的原则，以并购重组的方式对电子烟等新型烟草制品产业进行科学整合。电子烟主要由“烟弹”和机械部件两个部分组成，其中“烟弹”可以随意拆卸，而且口味也并不相同。机械部分由多个构件组成，如电池、雾化器械、发光二极管等，可以将这部分生产的权限和资格移交给相应的厂商，打造成熟、完善的制造体系，推动其朝着规模化、科学化方向发展。烟弹可谓是电子烟的核心，既是吸引消费者的关键，又是提升企业竞争力的重要手段，应当根据消费者需求，开发相应的产品，形成上中游产业链条国有化的生产模式。此外，还可以资本合作为主，国有控股电子烟企业，对该行业未来发展趋势进行预测和判断，使其拥有更为广阔的发展前景。

3.4.2处理好国有化与电子烟民营企业的关系

当前国有企业改革正深入推进，国企和民营经济的关系，成为了社会各界关注的重点问题。在电子烟等新型烟草制品产业结构调整的过程中，可以推动其朝着国有化方向发展，在市场竞争中，民营企业和国有企业都是平等市场主体，不宜采取过于严格的行政手段。在国有化以及补偿问题方面，确保各方利益分配的科学性与合理性，充分发挥国有企业在资产、技术与规模方面的优势，从法规政策层面加强保护，民营企业在此背景下，也可以获得更为稳定的发展。

3.5加强批发和零售环节监管

从基层专卖监管角度出发，在未来电子烟等新型烟草制品监管中，要将重点放在的批发与零售环节，我国于2022年5月1日实行了《电子烟管理办法》，由国家烟草专卖局制定，其中就对销售环节提出了明确规定。只有取得烟草专卖批发企业许可证的企业，并且经由烟草专卖行政主管部门批准之后，才可开展电子烟的批发业务，在未来监督管理中，应当将法规政策内容全面准确贯彻落实到位。对于从事电子烟零售业务主体，必须要具备下列条件：（1）有与经营电子烟零售业务相适应的资金；（2）有与住所相独立的固定经营场所；（3）符合当地电子烟零售点合理布局的要求；（4）国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。除《烟草专卖许可证管理办法》等现有法律法规、规章和规范性文件关于不予发放烟草专卖零售许可证的情形外，还设置了不予电子烟零售许可的6种情形。依法依规加强销售及运输环节市场监管力度，督促依法依规开展经营活动，同时要根据新时代形势发展变化，及时探索、总结、归纳、提升市场监管理念和方式方法，进一步有效促进实现电子烟产业治理法治化、规范化。

结语：

在新时代背景下，应该进一步明确电子烟等新型烟草制品属性，健全完善行业标准及法规规范性文件政策体系，优化行业产业结构布局，依法依规加强监管，依法履行监管职责，推动行业持续稳定健康高质量发展，全面实现监管法治化、规范化、长效化。

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来源：烟草在线 作者：胡贤