浅谈探索构建新型烟草市场监管、推动法治化进程

摘  要：随着国内新型烟草行业的快速发展，本文通过回顾电子烟市场的现状和青少年使用，对我国推动电子烟监管法治化进程进行回顾，提出法治建设存在的不足和问题，探索构建电子烟市场监管体系，积极探索电子烟监管的建议。

关键词：新型烟草市场；监管；法治化进程

1.电子烟市场现状

随着近十年我国经济的快速发展，对健康的要求不断提升，同时烟民人数呈现逐年上升趋势。吸烟人群年轻化趋势明显，直接导致电子烟的横空出世。电子烟的主要特点包括：电子商品、时尚商品、信息家电属性，广受低龄吸烟群众的喜爱。但是世卫组织指出，电子烟含有尼古丁、甲醛以及相关挥发性致癌物，对公共健康和吸烟者呼吸道有潜在威胁。电子烟的生产除精致生产工艺外，存在较多“三无产品”，相关产品的检测中甚至出现贵金属含量高度超标的问题[1]。电子烟的本质是将卷烟烟丝中尼古丁、甲醛以及其他有效成分加热形成气溶胶，更容易对吸烟者呼吸道造成严重损害，另外由于其本身会根据种类需要添加相应香精，也可能会对人类造成慢性伤害。

电子烟的概念定义为雾化器和主机构成的电子设备，雾化器装烟液，主机装有可充电或可替换型电池和控制元。《电子烟管理办法》中描述，电子烟包括烟弹、烟具以及组合销售的产品，不包括加热卷烟[2]。同时类似电子烟产品需要在其外观内明确标明“不含尼古丁”，这也在售卖过程中定义了电子烟和非电子烟的界限。一般而言，电子烟的烟液包括尼古丁、植物甘油和香精等，而尼古丁作为烟草传统蒸馏物，对身体危害较大。电子烟通过电池驱动雾化器对烟液进行加热，通过传递运动，传递至使用者呼吸道内。虽然产品的外观和内部结构差异较大，但是电子烟和传统香烟均对未成年人健康造成较大的威胁。根据中国疾病预防控制中心的《2020年中国中学生烟草调查》数据[3]，初中生、高中生和职高学生的电子烟使用率分别为2.7%、2.2%和4.5%，较2019年的2.7%、3.0%和4.5%呈现小幅度下降的趋势。自电子烟在国内推进以来，有研究表明，青少年和青壮年的第一次抽烟群体更容易接触电子烟而非卷烟[4]，这也造成了烟草制品更容易在年轻群体中推广，进一步促成了电子烟产品的发展，不利于未成年群体的健康发展。

有关信息显示2017年以来我国电子烟市场规模从40.08亿元[5]，提升至2021年的91.01亿元，虽然总量提升了一倍多，但是增速呈现逐年下降的趋势，有研究分析2021年-2023年电子烟市场经济规模的增速呈现上升态势。总体而言，随着年轻人对电子烟的热度逐渐下降以及市场监管力度的逐渐加强，电子烟市场的扩大速度逐渐放缓。2020年，我国电子烟市场的上市公司累计达到8.32万家稳定上市公司，电子烟公司数量的年增长率呈现广泛上升趋势。有关数据表明2021年世界各国中，美国电子烟市场渗透率位列第一，占比为38%，排在第二和第三的分别是日本和英国，两国的市场渗透率分别为30.3%和20.9%，而我国电子烟市场渗透率排名末尾，仅1.5%[6]，说明目前电子烟暂时无法替代卷烟在烟民中的地位。现阶段我国电子烟市场竞争梯队包括：第一梯队，卓尔悦、杰士博、赛乐宝等，第二梯队，赛尔宝、思格雷、爱卓依等，第三梯队，斯宝帝、诺泰科、金顿仕等。

市场大环境表明就电子烟具有的医疗器械和药物属性较弱，更倾向于烟草制品，市面上商家往往通过添加维生素、挥发性药物为幌子，任意添加尼古丁含量。以目前市面上流通电子烟为例，其尼古丁含量以60-80 mg每支为主，而尼古丁的致死量约为70 mg，因此电子烟的尼古丁含量对人体有较大的危害。因此电子烟的归属应为烟草制品，且需管控。

2.现有市场管控电子烟模式

2021年底国务院发布修改《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的决定，首次明确提出电子烟等新型烟草产品参照卷烟的实施规则执行，这也是电子烟“模糊条款”、“模糊标准”以及“模糊属性”以来，首次将电子烟归纳于烟草制品规则[7]。另外，电子烟迅速发展，对青少年身心健康造成严重威胁，根据《关于进一步保护未成年免受电子烟侵害的通告》，明确指出不得在任何场所向未成年人出售电子烟。在更为严苛的监管模式下，如2021年国家烟草专卖局颁布《电子烟管理办法（征求意见稿）》电子烟市场融资呈现逐年下降的态势，品牌融资大幅下滑，以手机店、家用电器为主的电子产品销售电子烟的代理渠道呈现上升态势。

在电商平台，电子烟的销售限制成形于2020年。在当年11月1日，国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局联合发布通告，全面禁止电商平台销售电子烟。对于线下售卖电子烟的行为，由于出售行为的隐蔽性，难以形成足够的限制，尤其是对于小作坊、三无产品打着“多种口味”、“价格便宜”的口号，更能够吸引未成年人购买，这是开展电子烟整治活动所不能容忍的。目前仍然没有相关法律法规禁止在线下实体店内售卖，同时对出售电子烟的许可也较为宽松，对于不具备售卖电子烟许可的实体店，《中华人民共和国刑法》认定为扰乱市场秩序的非法经营罪。

3.有关管控模式的弊端与思考

3.1.监管界定不清，电子烟定义模糊

电子烟最初进入我国的主要属性为医疗器械、电子设备和药品，处于法律监管的漏洞区域，由于与传统烟草产品——卷烟的形式差异较大，因此很难让电子烟与烟类产品产生联系。同时，电子烟不存在事实上的烟草丝，因此国家烟草局在早期无法对其的规格标准和售卖进行管理，2021年国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法（征求意见稿）》，明确指出需要加强电子烟管理，同时规范电子烟市场秩序[8]。笔者认为，现有的法律条文对电子烟的归属划分为烟草制品较为单一，应当认为电子烟除了雾化器内部的烟草属性外，剩下的部分属于电子产品，并依据电子产品属性对其生产标准进行监管，统一市面生产标准。

3.2.网络销售渠道仍然处于“灰色地带”

随着对电子烟市场的管控力度增强，传统电商平台禁止售卖电子烟产品，可以售卖吸入式不含尼古丁的戒烟产品。在传统电商软件中检索“电子烟”，淘宝中明确标明国家法律法规规定禁止售卖电子烟，而京东则显示无相关商品，但是在有关报道中，仍然有未成年人通过网络渠道购买电子烟，并可以通过相关电子烟产品的企业网站对电子烟产品型号、售价进行浏览。这说明虽然颁布相关法律法规对网络售卖电子烟行为进行打压，但是部分网店商户仍然铤而走险违规售卖，另外在电子烟厂家的主页也没有对未成年用户进行过滤。甚至有关商家对电子烟广告进行虚假宣传，包括“健康电子烟”等，降低一般群众对电子烟危害的防范意识，不利于全民健康的推进。

3.3.税率较低，难以管控小型民营企业

电子烟的税收按照有关数据显示[9]，国内电子烟渗透率为1%时，电子烟行业每年产生约50亿的税收，而2023年我国的电子烟渗透率可能达到2.2%以上，因此其创造的税收十分可观。由于电子烟具有电子产品、药品的共同属性，因此难以归类于某种特定的税收条目中，同时电子烟由于售价高昂，税收较低，因此受到中小型企业（尤其是小型民营企业）的追捧。电子烟的税收种类主要包括增值税和企业所得税，相较于卷烟的烟叶税、消费税、增值税、企业所得税、进口关税、城市建设维护税、教育费附加税等税种，电子烟缴纳税费处于较低的水平。2018年，烟草领域税收达到11556亿元，卷烟综合税率达到66.6%，而电子烟的税率不足20%[10]，难以从根本降低市场对电子烟的热情。由此可能产生大量不具有生产资质的小型作坊进入电子烟生产领域，不利于电子烟相关标准的建设、电子烟生产质量和消费者的人身健康。

4.推动电子烟监管法治化进程之我见

4.1.强化市场监管范围，构建多部门管理体系

目前我国仅有少数地区对电子烟有明确管控，相关报道表明现阶段有大量电子烟产品作为电子产品进入手机店、家用电器店等实体店进行销售，甚至进入到大学校园，对校园公共健康形势构成挑战。由于我国对电子烟产品的界定和管理模式存在较大的“模糊地带”，对电子烟的管理主要集中在国家烟草局和国家市场监督管理局，没有实质性法律法规对电子烟的售卖场所进行规定。因此对于大学校园售卖电子烟的问题可以通过当地食品药品监督部门对管理层进行约谈，而实体店售卖电子烟则由上述监管部门对其销售对象进行限制，强化出售登记制度的实行，构建食品药品监督部门、公安部门以及销售行业代表为一体的多部门管理体系。

4.2.加强对电商平台电子烟售卖的管控

未成年人对电子烟的好奇以及从众心理，促使其成为电子烟的潜在受众，但是电子烟对未发育成熟的未成年人的伤害更大，因此避免电子烟进入未成年人群众中至关重要，有关法律法规明确监管部门对学校附近电子烟销售进行取缔，避免电商平台对电子烟产品的出售。但是实际情况表明，仍然有电商平台内商户通过隐秘渠道对电子烟产品进行出售，同时电子烟生产厂家也有网站主页诱导购买之嫌，此外电子烟广告对电子烟的发展至关重要，如何规范电子烟广告也是目前管控电子烟发展的重中之重。因此，必须对出售有关电子吸入式（不含尼古丁）商品的商户进行更详细的调查和准入，确保其不具有类似商品的库存，确保电子烟不进电商平台，对相关违规现象“零容忍”，建立相关处罚机制。对有关电子烟生产厂家主页网页进行规范，避免其出现商品价格和图样。

有关报道介绍目前我国深圳、大连、武汉等城市已经开始推进电子烟以及烟草制品广告的全面禁止，甚至深圳在2020年开出国内首张关于电子烟广告的罚单，所以现阶段必须强化全面禁止电子烟的规定，可以在二线城市试点推行，强化在一线城市的执行力度，并逐渐推广至国内各大城市的电子烟行业。

4.3.提高电子烟生产过程中税收和行业标准

由于我国现阶段仍然没有对电子烟的具体税收归属进行分类，因此可以对电子烟生产过程中需要尼古丁原液进行征税。如2019年，美国众议院批准了对尼古丁电子烟的征税，因此我国可以相仿其他国家对电子烟内尼古丁原液进行征税，抬高电子烟的生产成本，提高电子烟的售价，降低无收入或低收入人群（尤其是青少年）的购买和使用数量。同时，强化电子烟生产的行业标准，正如电子烟的电子产品属性一样，应当对电子烟外观、雾化器、主机、尼古丁-香料比例和含量等进行统一标准，避免出现不合规格的劣质产品，提高电子烟生产企业的准入标准。

4.4.提高立法精准度

我国现行的《烟草专卖法》对烟叶、烟丝、复烤烟叶、雪茄烟、卷烟、烟纸、滤嘴棒等进行阐述，但是对电子烟雾化器和其他零部件的条款暂未发现。应当强化电子烟中尼古丁、烟油、类似烟丝物质作为管控物质进行监管，另外对涉及到电子烟生产核心的雾化器也应当建立有关国家标准，管控内容物容积和内容物各组分含量，减少单支电子烟内尼古丁含量，降低电子烟的健康风险。同时强化电子烟生产设计规格的严格筛查制度，通过烟草部门和食品药品监管局牵头多部门从电子烟的生产、使用、广告、税收、销售和包装等领域对电子烟进行更严格监管，对电子烟雾化器的生产、研发和销售业务进行管控，并需要企业获得并提供许可证。

结束语

电子烟虽然没有对其属性进行明确归类，但是其含有与传统烟草相当的尼古丁，因此电子烟对人体的伤害不亚于甚至超越传统烟草。同时随着电子烟市场的不断扩大，对青少年的威胁不断提升，因此如何强化电子烟管控是目前制约电子烟稳定发展的重要问题。本文主要从监管范围、电子烟的网络销售和电子烟税收和行业标准的制定进行研究，认为目前仍然存在较多的监管漏洞，需要构建多部门电子烟管理体系。综合而言，现有的法律体系已经将过去几年无序化发展的电子烟行业有序化，从电子烟及其衍生产物有需求到高质量生产仍然有较长的路要走，电子烟的国标出台和多部门立法监管，才能让类似的市场乱象得以消除。

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